О социальной помощи в период пандемии

Иллюстрация: Эльдос Фазылбеков / «Газета.uz»

Уязвимые группы населения, внесённые в «железную тетрадь», получают денежную помощь от государства через махалли. Как улучшить качество социальной помощи, исключив субъективный подход и коррупциогенные факторы — в колонке Дильмурада Юсупова.

Период пандемии оказался очень непростым для систем социальной защиты во многих странах. В период потери работы и средств к существованию для очень многих людей возросла потребность в социальной помощи и услугах. Причём механизмы их оказания претерпели изменения в условиях социального дистанцирования и других предосторожностей, принимаемых для сдерживания распространения инфекции.

В Узбекистане масштабная единовременная социальная помощь малообеспеченным и уязвимым людям оказывается из образованного в марте Антикризисного фонда, расходы которого на социальную сферу составили по данным на 11 августа 2,56 трлн сумов, из них 489 млрд — на социальные пособия.

Для оказания помощи социально уязвимым семьям в Узбекистане был внедрён список «темир дафтар» («железная тетрадь»), куда вносится информация о нуждающихся. Список формируют председатели махаллинских комитетов совместно с руководителями секторов. Должностные лица вносят информацию в «железную тетрадь» в электронном виде на сайте sakhovat.argos.uz с использованием ключа электронной подписи.

Источник: АИМК.

Определены пять категорий нуждающихся семей при ведении «железной тетради»:

1. наличие нетрудоспособных и хронически больных членов семьи;
2. семьи, состоящие из одиноких престарелых людей, вдов и малообеспеченных людей, людей, нуждающихся в уходе;
3. семьи с пятью и более детьми;
4. граждане, потерявшие работу и источники дохода в результате карантинных мер, включая вернувшихся мигрантов;
5. семьи, находящиеся за чертой бедности, нуждающиеся в помощи и финансовой поддержке.

Почему «железная тетрадь»?

В современном Узбекистане словосочетание «железная тетрадь» прочно закрепилось в народном обиходе в контексте учёта долговых обязательств. Необходимость в «железном» учёте должников появилась больше в сельской местности, когда у людей временно не было средств, и они брали продукты в магазине в долг. Продавец записывал в «железную тетрадь», какие именно продукты и на какую общую сумму были взяты в долг, и после уборки урожая или в более благоприятные периоды сельчане возвращали его. После возвращения долга продавец списывал долг.

Возможно, следуя истории «железной тетради» как долговой книги, название этого списка отсылает к тому, что оказанная сейчас материальная помощь ляжет налоговым бременем в будущем на налогоплательщиков.

«Откройте холодильник! Мы идём к вам»

Проявление человеческого фактора при осуществлении проверок нуждаемости семей махаллинскими комитетами для назначения пособий и единовременных выплат во время пандемии COVID-19 вызывает сомнения в эффективности и единообразии применения подобного подхода. При этом основным фактором для справедливого распределения материальной помощи является критерий нуждаемости.

Внесение в список означает, что семья имеет право получить единовременную денежную помощь в период карантина. Но остаётся до конца неясным, по каким конкретным критериям сотрудники махалли и руководители секторов выявляют малообеспеченные семьи в результате подворовых обходов, чтобы внести их в «железную тетрадь».

Недавно появилось сообщение отдельных жителей Ташкента, что представители махалли проводят поквартирную проверку содержимого холодильников для определения нуждаемости семьи.

И всё же — чем отличается малообеспеченная семья от семьи, нуждающейся в социальной защите? Есть ли единообразные, чёткие критерии определения малообеспеченности и нуждаемости при внесении в список и каковы гарантии того, что они применяются во всех случаях одинаково? Очевидно, что возможно и субъективное трактование участниками обследования таких «критериев нуждаемости», как наличие холодильников и их содержимого, телевизора и прочего.

Вмешательство в частную жизнь?

Не посягает ли на честь и достоинство человека осмотр содержимого холодильника, для проведения которого нужно войти в жилище? Означает ли это, что в случае отказа человеком впустить представителей махалли в дом, тем более в период пандемии, степень его нуждаемости не будет установлена и ему будет отказано в помощи, даже если он действительно нуждается? При этом важно помнить, что частная жизнь граждан и неприкосновенность жилища охраняется статьёй 27 Конституции Узбекистана.

Правильно ли это — «провозглашать» какой-то список малообеспеченных и нуждающихся в социальной защите и вывешивать список в махаллинском комитете?

Конечно же, очевидно, что это делается из соображений прозрачности, чтобы жители махалли могли ознакомиться с тем, кто действительно попал в данный список, а кто нет, и кто какую помощь получил. Это стремление к прозрачности кажется вполне обоснованным.

Но необходимо помнить, что обнародованная в благих целях прозрачности «железная тетрадь» в отдельных случаях может стать причиной стигматизации социально уязвимых семей, вызывая у получателя помощи стыд, а у окружающих — зависть или другие нехорошие чувства, а также нарушать конфиденциальность персональных данных.

Важно также помнить, что люди, нуждающиеся в помощи, могут пожелать не делать достоянием общественности своё материальное положение, и это их право.

Риск хищений и коррупции

Существует коррупционный момент, когда в списки включают относительно обеспеченные семьи, в то время как в махалле проживают менее обеспеченные, которые ещё не получили никакой помощи.

И факты это подтверждают: в период карантина деятельность махалли не стала свободнее от случаев правонарушений со стороны председателей и сотрудников махаллинских комитетов в виде хищений пособий для малообеспеченных семей, средств безработных, средств из благотворительных фондов «Махалла» и «Доброта и поддержка».

Кроме того, очевидно, что во время пандемии подворовые обходы могут значительно повысить риск заражения коронавирусом и самих аксакалов (председателей) махаллей, а также одиноких престарелых, людей с инвалидностью или лиц с уже имеющимися хроническими заболеваниями. Это тот аргумент, который был использован Эльмирой Баситхановой (на тот момент заместитель министра по поддержке махалли и семьи) для приостановления работы независимых волонтёрских групп с 1 апреля.

Заниженный критерий нуждаемости

До внедрения «железной тетради» некоторые семьи имели доступ к пособиям для ухода за ребенком до 2 лет, для детей до 14 лет и пособиям для малообеспеченных семей. Чтобы претендовать на получение такой помощи, среднемесячный совокупный доход на каждого члена семьи за последние три месяца не должен превышать 1,5-кратной среднемесячной величины минимальной заработной платы, или 358 тысяч сумов.

Если доход на каждого члена семьи больше 358 тысяч сумов, то заявка на включение автоматически отклоняется в Едином социальном регистре.

Источник: АИМК.

Однако используемый верхний предел малообеспеченности в 358 тысяч сумов является заниженным критерием нуждаемости семей. С 2015 года Всемирный банк определяет крайнюю нищету как существование менее чем на 1,9 доллара в день, что значит, что доход на одного человека в месяц 57 долларов, или более 580 тысяч сумов (по нынешнему обменному курсу), является порогом крайней бедности.

В результате установленный критерий дохода для выплаты через Единый социальный регистр в Узбекистане в 1,62 раза меньше, чем глобальный порог бедности, что значительно сокращает охват социальными пособиями в стране. Мы ограничиваемся помощью лишь семьям в тотальной нищете, если, конечно, они смогут пройти все бюрократические процедуры в махаллинских комитетах и предоставят кучу бумаг.

Недавний отчёт ЮНИСЕФ в Узбекистане показал, что материальная помощь малообеспеченным семьям является очень маленькой программой с охватом лишь 61,5 тысячи семей по всей республике.

Анализ ЮНИСЕФ выявил, что 98% домохозяйств, даже соответствующих значительно заниженному критерию нуждаемости, не охвачены данной программой. Более того, по данным ЮНИСЕФ от 2012 года семьи получали пособие по уходу за ребёнком в среднем на протяжении 6,7 месяца и пособие семьям с детьми — в течение 4,7 месяца.

Махаллинские комитеты являются также ответственными за назначение пособий малообеспеченным семьям. В исследовании ЮНИСЕФ отмечается, что из-за недостатка финансирования и большого количества малообеспеченных семей многие и до пандемии COVID-19 и введения жестких карантинных мер были вынуждены ждать свою очередь на получение социальных пособий в махаллях, хотя полностью соответствовали существующим заниженным критериям нуждаемости.

Возьмём семью с двумя несовершеннолетними детьми до 14 лет, где мать не работает, а зарплата отца, единственного кормильца, составляет среднемесячную заработную плату в размере 2,3 млн сумов. Данный доход как раз может позволить семье держаться на уровне крайней бедности около 1,9 доллара в день на человека, и при этом семья не соответствует критериям дохода и не будет получать пособие на детей.

Ситуация усугубляется тем, что в Узбекистане до сих пор официально не утверждены размеры потребительской корзины и прожиточного минимума. По предварительным подсчетам на лето прошлого года, в Ташкентской и Ферганской области потребительская корзина составила 650 тысяч сумов, а прожиточный минимум — 800 тысяч.

Кто может остаться без социальной помощи?

Пресс-секретарь Министерства поддержки махалли и семьи Саодат Боймирзаева, отвечая на вопросы граждан, отметила, что семьи, находящиеся в списке малообеспеченных и уже получающие социальные пособия и материальную помощь, имеют право на получение лишь одного вида пособия или материальной помощи согласно постановлению Кабинета Министров от 15 февраля 2013 года. Иными словами, они не могут рассчитывать на включение их в «железную тетрадь».

Также остаётся неясным, исключены ли полностью риски того, что крайне нуждающиеся люди по каким-то причинам не попадут в эти списки. Например, на время пандемии они могут проживать не в той махалле, где прописаны, или проживают менее шести месяцев, или у них вообще может быть утеряна прописка и документы, удостоверяющие личность. Подобные ситуации случались ранее, когда в назначении пособия на детей отказывали на том основании, что семья проживает в общежитии меньше полугода.

Давайте разберём другую возможную ситуацию. Допустим, мать-одиночка работает уборщицей на зарплату в 700 тысяч сумов в месяц. У неё есть ребенок с инвалидностью, который получает пособие по инвалидности с детства в размере 466 тысяч сумов. В итоге совокупный доход этой маленькой семьи составляет 1 млн 116 тысяч сумов, и на каждого члена семьи приходится 583 тысячи сумов.

С мая пенсии по возрасту бабушек и дедушек, проживающих вместе с детьми и внуками, а также пособия по инвалидности и в связи с потерей кормильца не включаются в совокупный доход семьи. Благодаря этому решению мать-одиночка с ребёнком с инвалидностью, имеющие действительно совсем небольшой доход, может получить материальную помощь через махаллю по списку малообеспеченных семей.

Какой механизм лучше, если не через махаллю?

8 августа премьер-министр Абдулла Арипов раскритиковал председателей сходов граждан за затягивание процесса выделения единовременной финансовой помощи нуждающимся семьям. Естественно, подворовые обходы и выявление семи категорий семей по неутверждённым и субъективным критериям могут занимать намного больше времени и усилий, на что также влияет оперативность и подготовленность самих сотрудников махаллинских комитетов с ограниченным штатом.

Вполне возможно, что председатели махаллей и их помощники в курсе происходящего в махалле, они могут обладать организаторскими способностями, жизненным опытом и пользоваться авторитетом среди населения. Однако они не заменят профессиональных социальных работников, обладающих навыками кейс-менеджмента и социального сопровождения социально уязвимых детей и взрослых. Поэтому целесообразнее отказаться от посредничества махалли в данном вопросе.

В новой системе Единого реестра социальной защиты (функционирует в тестовом режиме в Сырдарьинской области с 1 октября 2019 года, до конца года должен быть внедрен по всему Узбекистану) граждане будут иметь возможность зарегистрироваться при помощи персонального идентификационного номера физического лица (ПИНФЛ) и подать заявление на получение социального пособия.

Цифровизация данного процесса позволит избежать бумажной волокиты и предоставит возможность объективно оценивать степень нуждаемости малообеспеченных семей с возможностью прослеживания уровня достатка, заработной платы и других закрытых персональных данных.

Тем не менее, необходимо пересмотреть сильно заниженный порог нуждаемости в 358 тысяч сумов, чтобы он соответствовал международным стандартам определения бедности.

По словам представителя Минфина, в новой системе Единого реестра соцзащиты сохраняется функция махаллинского комитета по заверению состава семьи и сбору документов от граждан для их последующей передачи в Пенсионный фонд. Таким образом, на начальных стадиях процесса регистрации в реестре соцзащиты не исключается человеческий фактор, и подача заявления все ещё будет требовать прямого контакта с представителями махалли.

Пока остаётся неясным, попадут ли в реестр лица, включённые в «железную тетрадь» в результате подомовых обходов, и их истории. Даже если они выбыли по каким-то причинам из «железной тетради», возможно, их экономическое положение может быть очень уязвимым в ближайшем будущем.

При формировании реестра важно помнить, что у всех есть разные списки уязвимых и нуждающихся слоёв населения — у махалли, у министерств народного образования и здравоохранения, есть списки и ВТЭК. Представляется, что все они должны быть интегрированы в Единый реестр.

Единовременная помощь семьям, пострадавшим от социально-экономического кризиса в результате пандемии, позволит им продержаться в течение какого-то периода. При этом представители махалли и секторов, очевидно, будут оказывать этим людям содействие в трудоустройстве после жёстких карантинных мер, но положительное влияние на совокупный доход семьи может оказаться незначительным из-за низких зарплат от низкоквалифицированных и общественных работ.

Чему нас научил COVID-19?

Пандемия коронавируса показала, что все мы являемся уязвимыми и в плане здоровья, и в плане социально-экономического положения. Особенно уязвимыми оказались самозанятые и трудящиеся в довольно большом неформальном секторе.

Изначально под социальной защитой населения понималась помощь социально уязвимым слоям населения, что послужило для нашего государства аргументом при переходе от всеобщей системы социальных пособий к внедрению методов адресной помощи малообеспеченными семьям- таргетированию бедности.

Однако ещё до пандемии существенно заниженный порог бедности и бюрократические препоны для получения социальных пособий оставили многих уязвимых детей и взрослых без адекватной социальной помощи государства.

В начале года президент Шавкат Мирзиёев в своем послании парламенту отметил, что исходя из разных подсчётов 12−15% населения Узбекистана, или 4−5 миллионов граждан живут за чертой бедности. В условиях нынешнего кризиса данная цифра может значительно вырасти. В этой ситуации использовать таргетирование бедности становится бессмысленным потому, что очень многие группы населения так или иначе затронуты и могут нуждаться в социальной помощи.

Ведение «железных тетрадей» нуждающихся основывается на нестандартизированных, субъективных критериях оценивания благосостояния семей. Учитывая, что во время дворовых обходов сотрудники махаллинского комитета и руководители секторов оценивают материальное состояние, основываясь на имуществе (транспортных средствах, объектах недвижимости и т. п.), накопленном в течение нескольких лет, они могут не обратить должное внимание на утраченные доходы семей во время кризиса.

Представляется очень важным детально продумать, как в дальнейшем информация о нуждающихся в социальной защите семьях, собранная в «железной тетради», может сохраняться и использоваться для создания действительно республиканского регистра, где будут отражены истории получателей социальной помощи. В конечном итоге оценка историй и эффективности оказанной людям поддержки послужат развитию системы социальной защиты в стране.

Статья опубликована на Gazeta.uz 14 августа 2020 г.